GPO之痛——“控費”的理想 “壟斷”的現(xiàn)實

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2018-03-07

日前，上海市工商行政管理局的一份《壟斷案件中止調(diào)查決定書》稱，由于當事人積極配合案件調(diào)查，提出并積極落實的整改措施能夠消除和挽回其行為造成的影響，上海市工商局決定對上海GPO涉嫌壟斷一案中止調(diào)查。

籠罩在上海公立醫(yī)院藥品集團采購聯(lián)盟（以下簡稱GPO）相關(guān)經(jīng)營者頭上的陰霾正在逐漸消散。

日前，上海市工商行政管理局（以下簡稱“上海市工商局”）的一份《壟斷案件中止調(diào)查決定書》稱，由于當事人積極配合案件調(diào)查，提出并積極落實的整改措施能夠消除和挽回其行為造成的影響，上海市工商局決定對上海GPO涉嫌壟斷一案中止調(diào)查。

在上海GPO危機暫緩的同時，此前陷入壟斷風波、被要求整改的深圳GPO試點也傳來新消息：廣東省東莞市將搭乘深圳GPO“順風車”，進行跨區(qū)域聯(lián)合集中采購改革。隨著越來越多的省（區(qū)、市）釋放出積極信號，如何與壟斷劃清界限、尋求GPO采購參與各方的利益平衡，成為影響GPO發(fā)展的關(guān)鍵話題之一。

為藥品控費而生

GPO是國際慣用的醫(yī)院領(lǐng)域的采購模式，已在國外有充分實踐，能為政府節(jié)省大筆醫(yī)療開支。有數(shù)據(jù)顯示，2009年GPO為美國醫(yī)療健康系統(tǒng)節(jié)約的開支超過360億美元。

隨著我國醫(yī)改的進一步深化，擠出藥品價格中的水分、提升患者藥品可及性愈發(fā)重要。我國通過藥品流通體制改革，實行藥品集中招標采購，而其中引進GPO模式，依托GPO集中代理公立醫(yī)院采購，在保證藥品質(zhì)量的前提下“帶量”議價，成為控制藥品費用的嘗試之一。上海、深圳等地先后開始進行GPO試點，華中藥交所平臺也引入GPO機制，幫助醫(yī)院實現(xiàn)藥品采購成本化。

河北某藥企的相關(guān)負責人孫黎（化名）歸納出GPO的兩個“關(guān)鍵詞”——帶量采購、集中配送。他認為，GPO采購既能為實行藥品“零差率”政策的醫(yī)院降低藥品院內(nèi)流轉(zhuǎn)成本，又有利于處于“兩票制”政策壓力下的藥品配送企業(yè)擴大市場份額，雙方都能從中受益。“不甚滿意的可能就是工業(yè)企業(yè)了。”他補充說，在GPO強大的議價能力面前，銷量大、生產(chǎn)企業(yè)眾多的普藥品種的利潤空間受到擠壓，而在一地一家醫(yī)院的低供貨價格又可能在多地多家醫(yī)院引起“連帶”效應(yīng)，企業(yè)降價壓力大。

在業(yè)內(nèi)人士趙乾（化名）看來，面對“帶量”而來的GPO，工業(yè)企業(yè)喜憂參半。據(jù)他介紹，一些GPO提出的“量”是比較虛的。“GPO所謂的‘量’很多時候只是承諾有多少會員單位在采購包里，至于實際采購能產(chǎn)生多少銷量，招標方和藥企心里都沒底。”他解釋。但即便如此，藥企依然愿意參與GPO招標，因為他們往往會結(jié)合現(xiàn)有市場和醫(yī)院規(guī)模，來估算GPO醫(yī)院數(shù)量背后的潛在增量。

契合多方利益訴求的GPO試點進展很快，藥品控費的能力也逐漸顯現(xiàn)出來。深圳市衛(wèi)計委2017年12月向媒體通報稱，深圳GPO第二批目錄采購的1159種藥品平均降價幅度達22.57%，預(yù)計全年可為深圳市公立醫(yī)院節(jié)省藥品費用15.37億元。參與GPO采購的深圳市第二人民醫(yī)院2017年10月份的藥占比從年初的30%降至25.79%。

陷市場壟斷風波

在一些試點省份，參與GPO招標采購被視作企業(yè)參與醫(yī)院招標議價的準入。“如果不參加GPO招標采購，企業(yè)就失去產(chǎn)品在醫(yī)院的‘出入證’，也就可能失去這個市場。”在趙乾看來，從某種意義上說，生產(chǎn)企業(yè)和配送企業(yè)“不得不”參與GPO招標采購。

這種曖昧的明規(guī)則或“潛規(guī)則”，或許為GPO試點頻頻陷入壟斷風波埋下了引子。2017年，我國GPO試點的先行者——深圳和上海因涉嫌壟斷，先后受到有關(guān)部門調(diào)查。

上海市工商局的《壟斷案件中止調(diào)查決定書》披露了上海GPO涉嫌壟斷的行為——上海 GPO以公立醫(yī)療機構(gòu)在省級招標平臺上可正常采購的藥品為采購范圍，要求已入圍省級招標平臺的參選企業(yè)再次申報藥品結(jié)算價、預(yù)計供應(yīng)鏈服務(wù)成本分擔比例、市場占有率等材料，遴選決定上海GPO藥品采購目錄；對于未入選GPO藥品采購目錄的企業(yè)，所有會員醫(yī)院拒絕與之交易。而通過當事人事后承諾的整改措施，如不限制醫(yī)療機構(gòu)的藥品自主采購、取消對醫(yī)療機構(gòu)采購總金額的90%通過集團采購?fù)緩綄崿F(xiàn)的原則等，也可窺見上海GPO涉嫌壟斷的端倪。

2016年7月啟動GPO采購改革試點探索的深圳，也在2017年受到有關(guān)部門的反壟斷調(diào)查。國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的信息顯示，深圳市衛(wèi)計委在推行GPO采購改革試點的過程中，存在只允許一家GPO提供藥品集團采購服務(wù)，限定深圳市公立醫(yī)院、藥品生產(chǎn)企業(yè)使用該組織服務(wù)，限定藥品配送企業(yè)由該組織選定等涉嫌壟斷行為。

盼引入充分競爭

在趙乾看來，GPO試點之所以陷入壟斷風波，主要是因為我國的GPO還處于起步階段，GPO組織數(shù)量少，尚未形成充分競爭，“市場化程度相對較低”，而且運營不夠規(guī)范。對招投標頗有研究的業(yè)內(nèi)人士周伍（化名）對此持類似觀點。他認為，在80%的處方藥由醫(yī)院銷售、而公立醫(yī)院集中采購由政府主導(dǎo)的環(huán)境下，由市場主導(dǎo)的GPO生存空間有限，而已有的GPO組織規(guī)章尚不健全，且缺乏相應(yīng)監(jiān)督，其他GPO的發(fā)展環(huán)境進一步惡化。要改變這一狀況，需要鼓勵競爭，推動多家GPO出現(xiàn)。趙乾表示：“如果成立多個不同主體的GPO，GPO對每家醫(yī)院都開放，壟斷就可能被抑制。”

在壟斷風波后，有的省份的GPO準備工作按下了暫停鍵。“醫(yī)院和企業(yè)不知道該怎么辦，不敢輕易動手。”孫黎說。但廣東省衛(wèi)計委仍然計劃推出廣州試點。廣東省衛(wèi)計委主任段宇飛在接受媒體提問時回應(yīng)：“我認為判定GPO是不是壟斷，關(guān)鍵是看整個遴選過程是否公平公正公開。GPO形式本身是沒有問題的。”

周伍也認為，我國GPO的發(fā)展前景廣闊。在鼓勵社會辦醫(yī)、門診藥房剝離的政策趨勢下，將有更多的社會組織承接自醫(yī)院釋放出來的藥品交易，由此催生一批GPO。如何保障在GPO采購中醫(yī)院、生產(chǎn)企業(yè)和配送企業(yè)的自主權(quán)，尋求各方利益平衡，抑制壟斷，是目前業(yè)內(nèi)值得思考的問題。

企業(yè)的呼聲也聚焦公平公正公開。孫黎認為，在試點過程中，GPO要明晰工作流程，制定兼顧不同企業(yè)需求的采購目錄，同時也要暢通GPO和生產(chǎn)企業(yè)、配送企業(yè)的溝通渠道。“對GPO采購，生產(chǎn)企業(yè)和配送企業(yè)還處于認識的過程中，還有很多問題需要探討。”

與此同時，如何進一步規(guī)范公立醫(yī)院藥款結(jié)算方式、實現(xiàn)良性回款，也是GPO試點發(fā)展必須考慮的問題。“在GPO采購中，如果回款不及時，采購醫(yī)院數(shù)量越多，企業(yè)墊付的資金也就更多。”孫黎說，龐大的資金壓力對生產(chǎn)企業(yè)和配送企業(yè)來說都很不利，尤其對配送企業(yè)來說，資金就是命脈，一旦資金出現(xiàn)問題，配送業(yè)務(wù)也就可能中斷。實現(xiàn)良性回款能鼓勵更多規(guī)模企業(yè)參與GPO試點，從而有利于充分競爭。

“GPO涉及的政府部門比較多，除衛(wèi)生計生部門外，還包括人社、工商、稅務(wù)、財政等部門。”趙乾認為，GPO試點的有序發(fā)展需要從單部門主導(dǎo)推行，轉(zhuǎn)向多部門協(xié)同推進。“誰主導(dǎo)不重要，關(guān)鍵是看怎么主導(dǎo)，要部門搭臺唱戲，讓醫(yī)院自主選擇，讓GPO充分競爭。”周伍說。

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