淺談科學(xué)設(shè)定藥品上市許可持有人的基本條件：制度設(shè)計應(yīng)實現(xiàn)三個重要轉(zhuǎn)變

       2017年10月23日，國家食品藥品監(jiān)管總局發(fā)布《〈中華人民共和國藥品管理法〉修正案(草案征求意見稿)》(以下簡稱《草案》)，向社會公開征求意見?！恫莅浮分?，藥品上市許可持有人制度最為關(guān)鍵，而藥品上市許可持有人的基本條件，是藥品上市許可持有人制度設(shè)計的重點和難點。目前，業(yè)界對于如何設(shè)定藥品上市許可持有人的基本條件尚有不同認(rèn)識。為鼓勵創(chuàng)新、落實企業(yè)責(zé)任，總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗，考察、評價藥品上市許可持有人的基本條件，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)以下三個重要轉(zhuǎn)變。

       從身份到能力的轉(zhuǎn)變

       我國《藥品管理法》制定于1984年，規(guī)定藥品注冊申請人應(yīng)當(dāng)為藥品生產(chǎn)企業(yè)，體現(xiàn)了當(dāng)時重身份、重資格、重地位的時代特征?！端幤饭芾矸ā奉C布實施已30余年，我國早已進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時代，市場經(jīng)濟(jì)體制強調(diào)所有民事主體的法律地位是平等的，申請人能否成為藥品上市許可持有人，并不取決于其身份、地位，而是取決于其是否具有相應(yīng)的資質(zhì)或能力。

       隨著改革開放的深化和科技創(chuàng)新的進(jìn)步，我國涌現(xiàn)出一大批科研機構(gòu)和科研人員從事藥品研發(fā)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力強勁。為充分調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性，有必要放寬《藥品管理法》規(guī)定的藥品注冊申請主體限制，形成大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的良好局面。

       《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關(guān)問題的決定》中明確規(guī)定，允許藥品研發(fā)機構(gòu)和科研人員取得藥品批準(zhǔn)文號，成為藥品上市許可持有人，對藥品質(zhì)量承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)藥品上市許可持有人制度試點方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕41號)規(guī)定，試點行政區(qū)域內(nèi)的藥品研發(fā)機構(gòu)或者科研人員可以作為藥品注冊申請人，提交藥物臨床試驗申請、藥品上市申請，申請人取得藥品上市許可及藥品批準(zhǔn)文號的，可以成為藥品上市許可持有人。試點方案還明確，屬于在試點行政區(qū)域內(nèi)依法設(shè)立且能夠獨立承擔(dān)責(zé)任的藥品研發(fā)機構(gòu)，或者在試點行政區(qū)域內(nèi)工作且具有中華人民共和國國籍的科研人員，可以申請成為藥品上市許可持有人?！恫莅浮诽岢鋈鎸嵤┧幤飞鲜性S可持有人制度，實際上進(jìn)一步放開了申請人的身份限制。這是全面落實創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的必然要求。

       但是，藥品上市許可持有人主體放開后，并不意味著所有人都能夠成為藥品上市許可持有人。若成為藥品上市許可持有人，其必須具備一定的資質(zhì)或者能力條件。國辦發(fā)〔2016〕41號文件規(guī)定，藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)具備藥品質(zhì)量安全責(zé)任承擔(dān)能力；《草案》規(guī)定，藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)具備質(zhì)量管理、風(fēng)險防控、持續(xù)研究和責(zé)任賠償?shù)饶芰?；也有專家學(xué)者認(rèn)為，藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)具備研發(fā)能力、管理能力和責(zé)任能力。應(yīng)當(dāng)看到，風(fēng)險是藥品管理的核心，責(zé)任是藥品管理的要義。藥品上市許可持有人最重要、最核心的能力是質(zhì)量管理能力和風(fēng)險防控能力。藥品研發(fā)能力是質(zhì)量管理能力和風(fēng)險防控能力的有機組成部分。持續(xù)研究能力和責(zé)任賠償能力，也是藥品上市許可持有人能力的重要組成部分，但未必是藥品上市許可申請人(MAA)或者藥品上市許可持有人(MAH)申請上市時必須具備的基本條件。

       從國內(nèi)外實踐看，藥品上市許可持有人的質(zhì)量管理能力至少包括對受托企業(yè)的指導(dǎo)監(jiān)督能力、上市放行能力、持續(xù)研究能力，風(fēng)險防控能力至少應(yīng)當(dāng)包括藥品全程追溯能力、問題產(chǎn)品召回能力、不良反應(yīng)監(jiān)測能力、藥物警戒能力等。

       從靜態(tài)到動態(tài)的轉(zhuǎn)變

       藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)具備一定的基本條件，而這些基本條件應(yīng)當(dāng)在什么時間或者什么環(huán)節(jié)上具備，是一個非常重要的問題?？陀^來說，在申請臨床試驗、申請藥品上市、申請藥品生產(chǎn)三個階段，對藥品上市許可申請人、藥品上市許可持有人的要求是不同的，所以，對藥品上市許可持有人條件的考察，應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的而非靜態(tài)的。

       在申請藥物臨床試驗階段，藥品上市許可申請人應(yīng)當(dāng)具備藥物研發(fā)能力；在申請藥品上市階段，藥品上市許可持有人(MAA取得藥品上市許可資質(zhì)后成為MAH)應(yīng)當(dāng)具備藥物研發(fā)能力、質(zhì)量管理能力和風(fēng)險管理能力；在申請藥品生產(chǎn)階段，藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)具備質(zhì)量管理能力(包括持續(xù)研究能力)、風(fēng)險防控能力與責(zé)任賠償能力。

       需要注意的是，藥品上市許可申請人在申請藥品上市時所具備的條件，與藥品上市許可持有人的能力，并不是同一概念。將兩者區(qū)分開來，有利于實現(xiàn)對上市許可持有人基本條件的靈活、動態(tài)、遞進(jìn)、經(jīng)濟(jì)地管理。如果在最初申請階段就要求其具備所有能力，則必將限制部分研發(fā)機構(gòu)和科研人員成為藥品上市許可持有人，同時也會造成社會資源的巨大浪費，這將背離藥品上市許可持有人制度設(shè)計的初衷。

       從封閉到開放的轉(zhuǎn)變

       藥品上市許可持有人的質(zhì)量管理能力、風(fēng)險防控能力、藥物研發(fā)能力、責(zé)任賠償能力，必須是持有人自己所擁有，還是可以通過與他人合作而擁有呢？農(nóng)業(yè)時代為自然經(jīng)濟(jì)社會，奉行的是靜態(tài)的財產(chǎn)所有觀；工業(yè)時代為市場經(jīng)濟(jì)社會，奉行的是動態(tài)的財產(chǎn)利用觀；信息時代為共享經(jīng)濟(jì)社會，奉行的是開放的財富共享觀。在當(dāng)今信息時代，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從所有觀到利用觀、從封閉觀到開放觀的轉(zhuǎn)變。從總體上看，質(zhì)量管理能力、風(fēng)險防控能力以及藥物研發(fā)能力、責(zé)任賠償能力，應(yīng)當(dāng)為藥品上市許可持有人自己所擁有，但其中部分能力，也可以由藥品上市許可持有人借助他人的資源和力量來實現(xiàn)。

       藥品上市許可持有人的質(zhì)量管理能力、風(fēng)險防控能力以及藥物研發(fā)能力、責(zé)任賠償能力的部分內(nèi)容可以通過委托或者外包的方式解決，但“藥品上市許可持有人對藥品質(zhì)量承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”的要求，決定藥品上市許可持有人必須具備一定的基本能力，而不應(yīng)是“三無”的“皮包公司”。藥品上市許可持有人的基本條件究竟應(yīng)當(dāng)包括哪些，目前并沒有明確而具體的說法。對不同類型的企業(yè)，其基本條件也應(yīng)當(dāng)有所差異?？傮w看，藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)建立獨立的質(zhì)量管理部門或者配備必要的質(zhì)量管理人員，能夠?qū)κ芡衅髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督，能夠?qū)κ芡衅髽I(yè)所生產(chǎn)藥品的上市予以審核、放行。

       此外，藥品上市許可持有人是否必須具備責(zé)任賠償能力，是一個需要深入討論的問題。從國外立法看，大多未對藥品上市許可持有人的責(zé)任賠償能力提出要求，因為患者與藥品上市許可持有人之間的損害賠償關(guān)系屬于民事法律關(guān)系，不需要藥品監(jiān)管部門在藥品審評審批時予以考量。應(yīng)當(dāng)說，在我國，為保護(hù)患者的切身利益，對藥品上市許可申請人的責(zé)任賠償能力提出具體要求，這屬于對藥品監(jiān)管部門履行社會責(zé)任的一種特殊安排。目前，藥品上市許可申請人可以在藥品上市許可時提供責(zé)任賠償能力的書面承諾，待藥品生產(chǎn)銷售時再提供擔(dān)保協(xié)議或者保險合同。

       總之，注冊申請放開、委托生產(chǎn)放開、文號轉(zhuǎn)讓放開、集團(tuán)持有放開，是藥品上市許可持有人制度的紅利。應(yīng)當(dāng)堅持市場經(jīng)濟(jì)的平等觀、動態(tài)觀和開放觀，按照有利于充分解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利于充分利用社會資源，有利于充分釋放制度紅利的要求，科學(xué)設(shè)定藥品上市許可持有人的基本條件，使藥品上市許可持有人制度在新時代里限度地充滿鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的張力和魅力。

       (作者單位：中國醫(yī)藥質(zhì)量管理協(xié)會)